Доклад
начальника Управления
социально-педагогической поддержки
и реабилитации детей

В связи со вступлением в октябре 2002 года в силу закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" придется решать вопрос об упорядочении приглашения иностранных граждан, являющихся кандидатами в усыновители, в Российскую Федерацию, с целью исключения возможности приглашения усыновителей для подбора и усыновления ребенка через туристические агентства, частные фирмы и т.п.

Проект закона предусматривал право представительств аккредитованных в России иностранных организаций по усыновлению оформлять такие приглашения своим клиентам, однако в принятый вариант закона эта норма не была включена.

В настоящее время мы считаем необходимым внести в Правила передачи детей на усыновление (удочерение), утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации, изменения, предусматривающие возможность оформления приглашений только через органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (при подборе детей, подлежащих усыновлению, в регионах) или через федеральный орган исполнительной власти с заключением соответствующих договоров с аккредитованными организациями.

Министерство планирует также разработку и внедрение требований к персоналу аккредитованных организаций в части их образовательного ценза, опыта работы и других критериев.

Анализ статистических данных по усыновляемым детям показывает, что общее количество усыновленных детей в 2001 году по сравнению с 2000 г. уменьшилось почти на 500 человек, при этом число усыновлений иностранными гражданами существенно уменьшилось. Их количество составило 5811 детей в 2001 г. (6.292 чел. в 2000 г.).

Анализ возрастных характеристик усыновленных детей показывает, что большую часть составляют малолетние дети в возрасте до 3-4 лет. По имеющимся данным указанная тенденция сохраняется.

Например, за 10 месяцев текущего года из 6098 детей, по которым к федеральному оператору поступили запросы в связи с их усыновлением иностранными гражданами,
29,1% (1775 чел.) - дети в возрасте до 1 года
25,7% (1567 чел.) - в возрасте от года до двух лет,
13,1% (796 чел.) - от 2 до 3 лет
и только 9,5% в возрасте от 3 до 18 лет.

Такая популярность маленьких детей может быть связана с несколькими причинами. Родители считают, что маленького ребенка легче начать воспитывать, он с меньшими проблемами вольется в семью, при усыновлении грудных детей легче сохранить тайну усыновления.

В результате в специализированных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, остаются более старшие дети, подлежащие усыновлению, а также большое количество детей, которые по тем или иным причинам не могут быть переданы на усыновление (удочерение).

До недавнего времени единственной возможностью для таких детей обрести семью была передача их под опеку (попечительство). В 2001 году под опеку (попечительство) было передано 79.952 ребенка.

В соответствии с действующим законодательством опекуны (попечители) выполняют свои обязанности безвозмездно, получая от государства денежные средства на питание и одежду подопечных. Как правило, опекунами (попечителями) становятся близкие родственники детей (бабушки и дедушки, тети и дяди, братья и сестры).

Основными проблемами, с которой сталкиваются опекуны (попечители), являются недостаточность и невыплаты денежных средств, отсутствие помощи компетентных органов и организаций в решении проблем с воспитанием, содержанием, защитой прав и законных интересов подопечных детей, правовая неграмотность опекунов (попечителей).

Для увеличения количества детей, воспитывающихся в семьях, решения некоторых проблем опекунов (попечителей), материальной заинтересованности и поддержки граждан, желающих взять на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей, законодателем была предусмотрена такая форма семейного устройства, как приемная семья. Это особенно важно для детей, которые в соответствии со своим правовым статусом или по состоянию здоровья не могут быть переданы на усыновление (удочерение).

Органами управления образованием субъектов Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления ведется работа по совершенствованию института приемной семьи. С этой целью в мае 2001 года Минобразования России совместно с Департаментом здравоохранения Администрации Самарской области провели всероссийский конкурс "Приемная семья - теплый дом". В конкурсе участвовало 27 приемных семей, в которых воспитываются 114 детей в возрасте от 5 до 18 лет, из 26 регионов России. Конкурс позволил оценить высокий уровень результатов работы приемных семей по нравственно-эстетическому воспитанию детей, развитию дополнительного образования в области художественного творчества, и способствовал популяризации этой формы семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

На сегодняшний день в Российской Федерации образовано 2440 приемных семей, с общим контингентом более 5 тысяч воспитанников.

Во многих регионах Российской Федерации действуют законы субъектов Российской Федерации, регулирующие порядок предоставления приемным семьям дополнительных льгот и материальной поддержки, порядок и размеры оплаты труда приемных родителей.

С целью предоставления разъяснений по порядку заключения Договора между органами опеки и попечительства и приемными родителями, правилам исчисления стажа работы, выплаты страховых взносов и пенсионного обеспечения граждан, выполняющих обязанности приемных родителей Министерством совместно с Министерством труда и социального развития Российской Федерации в 2001 году подготовлено письмо "Об оформлении трудовых отношений органов опеки и попечительства с приемными родителями".

Однако не всегда принятые законы и подзаконные акты соответствуют федеральному законодательству и полностью защищают права и законные интересы как детей, передаваемых на воспитание в патронатные семьи, так и граждан, являющихся патронатными воспитателями. Так, по закону Коми-Пермяцкого автономного округа заработная плата выплачивается приемным родителям только при количестве приемных детей 3 человека и более, не приняты законы об оплате труда приемных родителей более чем в 15 регионах Российской Федерации (Республики Алтай, Башкортостан, Дагестан, Кабардино-Балкарская, Калмыкия и другие).

Наиболее важными при работе с детьми, оставшимися без родительского попечения или имеющими родителей, но попавшими в трудную жизненную ситуацию, являются задачи по устройству ребенка не в учреждение, а в семью, и оказание профессиональной помощи кровной семье, чтобы сохранить возможность оставления ребенка с родителями. В связи с эти находят свое место в России такие формы жизнеустройства детей, как патронатные семьи, детские деревни SOS, детские дома семейного типа.

Патронатное воспитание является аналогом широко применяемой за рубежом формы помещения детей в фостеровские семьи. Это форма основана на разграничении прав и обязанностей по защите прав ребенка между родителями (если они имеются и не лишены прав), уполномоченной службой органа опеки и патронатным воспитателем.

Патронатное воспитание может стать новой, более гибкой формой устройства ребенка в семью и работы с проблемной семьей. Введение форм патронатного воспитания позволит перекрыть поток детей, направляемых в учреждения органами опеки, даст возможность поместить в семью любого ребенка и на любой срок; вернуть детей домой или не допустить изъятия ребенка из кровной семьи путем социальной помощи на дому на основе сотрудничества с родителями; перепрофилировать детские дома (дома ребенка) в уполномоченные службы органов опеки и ввести в действие планирование попечения над ребенком.

Оказание своевременной помощи этим детям и семьям может существенно снизить риск, а в ряде случаев предотвратить их попадание в категорию оставшихся без попечения родителей.

В ряде регионов Российской Федерации (город Москва, Республика Башкортостан, Псковская, Пермская, Владимирская, Курганская, Оренбургская области, всего 20 регионов) идет работа по организации патронатного воспитания и социального патроната. На базе перепрофилированных детских домов, либо непосредственно в органах опеки и попечительства созданы экспериментальные площадки по организации приемных семей, в ряде регионов (Калининградская, Пермская, Новгородская области, город Москва, Алтайский край) приняты соответствующие законы, регулирующие патронат, еще в 4 регионах законы прошли 1 или 2 чтения. В 2002 году Министерство включило работу по патронату в Федеральную целевую программу "Дети - сироты".

В большинстве из указанных 20 регионов разработаны нормативные документы, регулирующие патронат и работу таких учреждений, технологии работы служб учреждений. В других областях эксперимент проводится путем создания экспериментальных площадок, созданных на базе перепрофилированных детских домов, либо непосредственно в органах опеки и попечительства и регулируется Постановлениями администраций областей и городов.

В 2002 году Министерство включило работу по патронату в Федеральную целевую программу "Дети - сироты"

В настоящее время, можно сказать, что завершился этап отработки модели перепрофилирования учреждения для детей - сирот в учреждение по патронату. В большинстве из указанных 20 регионов разработаны нормативные документы, регулирующие патронат и работу таких учреждений, технологии работы служб учреждений.

Все экспериментальные площадки проводят подготовку кандидатов в патронатные воспитатели, разрабатывают свои программы подготовки, технологии обследования семьи, заметно отличающиеся от формальных действий, используемых обычно органами опеки. Это позволяет близко узнать кандидатов, которые, в свою очередь, также имеют возможность оценить себя и свои способности взять ребенка в семью и повышает процент успешности размещений детей.

Несмотря на наличие законодательной базы для реализации и развития семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, существует ряд обстоятельств, не позволяющих максимально полно реализовать государственные меры по поддержке и защите таких детей.

Из-за отсутствия денежных средств, как на муниципальном, так и на региональном уровнях, передача детей на воспитание в семьи зачастую сдерживается. Главы органов местного самоуправления отказываются создавать службы, состоящие из юристов, педагогов, психологов, по устройству детей на воспитание в семьи.

Для упорядочения этой работы в общефедеральном масштабе необходимо внести соответствующие изменения в Семейный кодекс Российской Федерации.

Министерством образования Российской Федерации совместно с заинтересованными ведомствами был подготовлен законопроект о внесении дополнений и изменений поправок в Семейный кодекс Российской Федерации. Подготовка законопроекта была обусловлена необходимостью совершенствования форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, созданию эффективной системы работы органов опеки и попечительства по выявлению детей, нуждающихся в помощи государства, сохранении ребенку его биологической семьи, предотвращению социального сиротства.

Предлагаемые дополнения и изменения позволили бы создать правовой механизм, направленный на сокращение социального сиротства, реформирования детских интернатных учреждений путем организации работы по созданию патронатных семей и системы социального патроната.

Поскольку профилактическая работа с семьями в настоящее время не входит в перечень обязанностей органов опеки и попечительства, предлагалось ввести новое понятие - категорию "детей, нуждающихся в государственной защите", включающую как детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, так и детей, в отношении которых орган местного самоуправления должен будет вынести решение (в административном порядке) о признании их нуждающимися в государственной защите в случае, если без вмешательства и помощи со стороны органа местного самоуправления (органа опеки и попечительства) ребенку не будет обеспечен уровень нормальной жизнедеятельности и развития, однако при этом нет еще оснований для признания ребенка оставшимся без попечения родителей.

Подготовленные документы (в том числе и финансово-экономическое обоснование) четко показывали, что внедрение новой системы организации работы по опеке и попечительству позволило бы в будущем экономить до 35 % средств, выделяемых на содержание детских интернатных учреждений, уменьшить их количество за счет передачи детей на воспитание в семьи граждан, что расходы на организацию работы по опеке и попечительству в случае модернизации будут неуклонно снижаться.

К сожалению, указанный законопроект не получил поддержку Министерства финансов Российской Федерации, Минобразование получило отказ в выделении необходимых денежных средств. Однако работа в этом направлении не прекращена. В настоящее время Министерством готовится новое финансово-экономическое обоснование, ведутся поиски путей решения проблемы.